За последние годы регулирование закупочной деятельности претерпело серьезные изменения. В 2014 году на смену федеральному закону N94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» пришел новый закон — «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (44-ФЗ). Этот закон охватывал более широкий спектр вопросов: к контрактам на поставку товаров, выполнение работ и услуг добавились покупка недвижимости, аренда и заключение других договоров, предполагающих оплату из бюджета. Изменились и требования к закупкам, которые должны были повысить прозрачность процедур и обеспечить поддержку малого и среднего бизнеса.
Все эти годы министерства и ведомства предлагали массу поправок в законодательство, которые должны были повысить участие малого и среднего бизнеса в госконтрактах и закупках госкомпаний. Так, например, по 94-ФЗ, заказчики должны были размещать у субъектов малого предпринимательства не менее 10% заказов, но затем эта цифра увеличилась до 15%.
Основной проблемой участников рынка электронных закупок по 223-ФЗ (закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц») и 44-ФЗ является зарегулированность рынка. Крупным компаниям приходится просчитывать экономический эффект от долгосрочных инвестиций, выстраивать схемы сложной кооперации, но при этом раз в квартал предоставлять формальную отчетность, а малым компаниям — закладывать в цену контракта надбавку в 20%, чтобы компенсировать процедурные издержки, поясняет гендиректор электронной торговой площадки Газпромбанка Михаил Константинов. «У малого бизнеса оборачиваемость быстрая, поэтому эффект от законодательной меры разумно оценивать раз в квартал, потому что через год и самого этого бизнеса может уже не быть. Для крупного бизнеса квартал вообще не срок. Эта разница отразилась в жестких ограничениях по срокам оплаты контрактов, введенных в 2017 году. Крупные компании мыслят другими категориями и способны задерживать деньги мелкому подрядчику, для которого сроки критичны»,— отмечает он.
Еще одна проблема заключается в том, что мало кто заинтересован в конечном результате. По мнению Михаила Константинова, в нынешней системе закупочная деятельность существует сама по себе, без оценки эффективности производства, она ничего не дает и не показывает, поэтому невозможно прогнозировать эффект от мер поддержки и принуждения. «Корпорации обязаны распределять 20% своей выручки среди субъектов малого бизнеса, инвестиции идут, а доля малых и средних предприятий в ВВП страны остается на месте»,— указывает гендиректор электронной торговой площадки Газпромбанка.
В январе 2016 года на базе портала zakupki.gov.ru заработала одна из крупнейших государственных IT-систем — Единая информационная система контроля госзакупок. По данным Минэкономики, за 2016 год в ней появилось извещение о закупках на сумму около 6,5 трлн руб., заказчики заключили контрактов на 5,3 трлн руб. Тем не менее не все изменения проходят гладко. Так, в начале 2017 года из-за постоянных правок законодательства о закупках и увеличения нагрузки на систему (в частности, из-за попыток сопряжения ее с электронным бюджетом) ЕИС столкнулась с масштабными сбоями. По данным на начало марта, 40% госзаказчиков не могли провести закупки из-за новых правил.
ЕИС стала первым шагом глобальной реформы по переводу всех закупок в электронную форму, которая должна была завершиться в 2018 году, однако в апреле президент РФ Владимир Путин поручил перенести окончание реформы на год — до 2019-го. Планы правительства затормозила необходимость сначала объединить несколько информационных систем, а затем обучить 900 тыс. человек работе по новым правилам.
Тем не менее перенос сроков полного перехода на электронные закупки не означает отказа от подготовительных мероприятий. Так, правительство РФ должно обеспечить включение данных из единого справочника-классификатора лекарств в специальный каталог товаров, работ и услуг для госнужд (часть ЕИС) до 1 июня. А работу над самим каталогом необходимо закончить до 1 декабря. Тогда же должны появиться предложения о том, как распространить мониторинг сопоставимости цен лекарств на другие группы товаров, работ, услуг (то есть перенести успешный опыт по контролю над ценами на лекарства на все госзакупки). При этом пока разработчики не придумали, как обойти сложности описания и детализации работ и услуг при включении в каталог. В свою очередь, 1 июля 2018 года начнется полугодовой переходный период: заказчики смогут определить поставщиков в электронной форме, а с 1 января 2019 года перевод закупок в электронную форму станет обязательным.
Сейчас в работе четко видны два разнонаправленных тренда, отмечает Михаил Константинов. «Регуляторы любым путем стараются загнать субъектов 223-ФЗ (закон о закупках госкомпаний, компаний с госучастием, ФГУПов и МУПов) на одну монопольную площадку, торговать по правилам 44-ФЗ. А производители, в свою очередь, стараются перейти в форму акционерного общества или выйти из-под действия 44-ФЗ другим способом, демонстрируя несостоятельность управления производством по этому закону»,— указывает Михаил Константинов, предупреждая, что перевод предприятия из-под действия 223-ФЗ под действие 44-ФЗ способен на какое-то время вообще блокировать его закупочную деятельность, потому что она должна будет строиться по другим моделям.
Тем не менее на рынке электронных торговых площадок начинают происходить сдвиги в сторону сервисной модели работы, что помогает заказчикам более осмысленно и эффективно выстраивать закупочные процессы, инвестировать в инновационные производства, отмечает господин Константинов. Сейчас российские заказчики практически не пользуются услугами зарубежных поставщиков из-за санкционной политики, которая сильно сузила возможности таких закупок. С 1 января 2017 года при закупках по 223-ФЗ необходимо отдавать предпочтение товарам российского происхождения, ограничения не применяются к закупкам у единственного поставщика. Участники закупки должны декларировать в своих заявках страну происхождения товаров. Спрос на иностранную продукцию определен технологической зависимостью от ранее поставленных узлов и агрегатов, но сейчас агрегатная база заменяется высокотехнологичными отечественными аналогами, отмечает Михаил Константинов.
ЕИС, реформа госзакупок, 44-ФЗ, 223-ФЗ
